《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会治理体系。全国总工会深入推进新时代“枫桥经验”，创新劳动关系协商协调机制，将“一函两书”作为强化工会法律监督的重要制度创新。“一函”是指《工会劳动法律监督提示函》，“两书”是指《工会劳动法律监督意见书》和《工会劳动法律监督建议书》。

“一函两书”制度的重要价值

维护职工合法权益是工会的职责之一，而监督劳动法律的执行则是工会维护职工合法权益的重要抓手。2021年，全国总工会颁布《工会劳动法律监督办法》，以制度形式明确了工会劳动法律监督的基本框架和工作流程。2024年，“一函两书”制度纳入了修订后的《工会劳动法律监督办法》，并明确相关主体的职责和具体流程。

“一函两书”制度推动工会治理体系和治理能力现代化水平的提升。“一函两书”制度完善了工会劳动法律监督组织架构和流程体系。通过“一函两书”制度，在横向上构建了“工会+”的工作机制，实现了工会与法院、检察院、人社等部门的协同，实现了工会组织开展劳动法律监督的“借力”和“赋能”。巧妙地融合了工会监督优势与司法、行政的权威性，形成了“刚柔并济”的独特效能。在纵向上构建了基层工会组织与县级以上总工会上下联动的工作机制。基层工会在用人单位生产经营一线能及时发现用人单位违反劳动法律法规、侵害劳动者权益的问题，发挥它们“警戒前哨”的作用，早发现、早提示、早纠正；县级以上总工会则发挥领导、专业和协同优势，对基层工会的劳动法律监督进行专业把关以及保证落地的督促。“一函两书”制度构建了分层、分级的劳动法律监督体系。根据用人单位违法行为的严重程度及其改正的自主及时程度，构建了违法提示、改正建议以及执法监督建议逐步升级的监督体系，实现了工会劳动法律监督的“接力”，强调落实、有始有终。

“一函两书”制度突出“预防为主”，能有效化解劳动领域的矛盾风险，维护劳动关系的和谐稳定。“一函两书”制度的核心价值在于其源头治理、预防在前的功能。一是坚持事前预防。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会指出单位内部规章制度等管理制度及行为存在的违法之处，提醒用人单位依法用工，将潜在的劳动争议化解在萌芽状态。二是坚持事中监督。通过《工会劳动法律监督意见书》提出解决问题的建议，针对当用人单位出现轻微违法行为，工会不仅督促改正，而且帮助用人单位及时纠错。三是坚持事后督促。通过《工会劳动法律监督建议书》提请政府执法部门介入，或提请检察机关启动公益诉讼程序，督促用人单位切实纠正违法。

“一函两书”制度有利于切实加强劳动者权益保障和提升用人单位的合规用工。“一函两书”制度弥补劳动者维权的难点、痛点。个体劳动者维权往往面临举证难、成本高、周期长的困境。而“一函两书”作为一种集体性、组织化的监督手段，能够以更低的成本、更高的效率解决普遍性、群体性的侵权问题，如拖欠工资、违法超时加班等，有效破解了个体维权的局限性。“一函两书”制度着力于重点群体、热点问题。“一函两书”制度发挥“由点及面”的作用，帮助用人单位完善劳动用工合规管理体系。劳动法律监督不仅是处理一案，而是警示一企、和谐一方。通过“一函两书”制度，不仅督促、帮助用人单位化解已经发生的劳动争议案件，而且由此举一反三，对于企业管理中普遍存在的不合规问题，并且通过公开提示函，提醒区域内所有用人单位合规用工。

“一函两书”是新时代“枫桥经验”的生动实践与重大创新

新时代“枫桥经验”坚持立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，强调源头治理、预防在前。

“一函两书”制度是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践与制度创新。它深刻体现了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的核心理念，将新时代“枫桥经验”从理念转化为可操作、可推广的治理实践。一是抓前端、治未病。传统的劳动争议解决多依赖于仲裁和诉讼，属于“事后救火”。“一函两书”则强调“抓前端、治未病”。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会在用人单位制定规章制度、进行集体协商或遇到重要时间节点时，主动发出风险预警，提醒其遵守法律法规。这种“提示在前”的方式，将大量潜在的劳动争议化解在萌芽状态，有效减少了矛盾纠纷的发生。二是将矛盾化解在基层。新时代“枫桥经验”要求“小事不出村、大事不出镇”。“一函两书”制度通过遍布基层的工会组织网络，将监督触角延伸到企业一线。基层工会作为“前哨探头”，第一时间发现用工风险，通过《工会劳动法律监督意见书》与用人单位进行协商沟通，力求在企业内部、在基层解决一般性违规问题，真正实现了“矛盾不上交”，维护了劳动关系的和谐稳定。因此，“一函两书”制度实施以来，对于化解矛盾、预防风险，切实保障劳动者权益发挥了积极作用。据全国总工会统计，2024年各地工会通过运用“一函两书”制度，成功推动了7846件欠薪案件的解决，为劳动者挽回经济损失高达3.8亿元。该项工作也因其取得的显著成效而入选2024年度中国社会法十大影响力事例。

以新时代“枫桥经验”为指引，“一函两书”制度在劳动关系治理方面探索理论和机制创新。在理论层面，深化了劳动关系协同治理的理论。由于市场、社会与政府的协同不足，以及行政管理体系的条块分割，我国社会治理存在“各管一方（段）”“九龙治水”等问题。因此，党的二十大报告提出,健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。“一函两书”制度体现了协同治理的理念。一是构建了跨部门的协同机制。工会基于日常法律监督发现的问题，向用人单位发出《提示函》《意见书》《建议书》，并且抄送劳动行政执法部门，不仅是向用人单位作出内部劳动用工风险预警，也是向政府部门作出外部社会风险预警。人民检察院、人民法院基于个案处理发现的问题，向用人单位发出检察建议书或司法建议书，并抄送工会，提示工会关注相关单位的用工情况，从而启动“一函两书”制度，监督和督促用人单位合规用工。这实现了不同部门之间的信息共享、会商协作、多措并举、同向发力，既解决了“各管一方（段）”可能存在的缺位问题，又解决了“九龙治水”可能存在的越位问题。二是构建了层层递进、内外并举的协同体系。从工会的角度来看，根据用人单位对违法情形及其不同的因应方式，建立了风险警示—内部法律监督意见—外部法律监督建议的体系，不断升级给予用人单位的压力，甚至促使劳动行政监察处罚。在机制层面，构建了刚柔并济、软硬结合的劳动法律监督和执法机制。“一函两书”制度融合了柔性协商与刚性约束的劳动关系协商协调机制。对于一般性、处于初级阶段、危害较小的违反劳动法律法规的问题，以《提示函》和《意见书》进行柔性提醒和协商，体现了“以和为贵”的治理传统；对于顽疾，则通过《建议书》启动刚性执法程序，体现了法治的权威。这套“柔性+刚性”的组合拳，是新时代“枫桥经验”调解优先、预防优先原则的生动诠释。

推进“一函两书”制度的展望和思考

“一函两书”制度在实践中取得了良好的劳动关系治理效果，然而，也暴露出了一些不足，如制度的立法层级不高、基层工会组织以及劳动法律监督队伍建设滞后和能力有待提升、部门协同机制的顺畅度、连贯性有待加强，以及工作的数字化、智慧化程度有待提高等。因此，应该从以下方面完善相关制度。

完善立法。一是修订工会法，将“一函两书”制度正式纳入法定监督体系，明确其法律地位、适用程序与法律后果。强化《意见书》的法律效力，规定用人单位在法定期限内未整改且无正当理由的，可作为行政处罚、劳动仲裁裁决或法院判决的重要依据。明确行政部门对《建议书》回应和处理义务，强化行政部门的履职。二是强化“一函两书”与检察公益诉讼更紧密地结合。在《检察公益诉讼法》制定过程中，将侵害劳动者权益的违法行为纳入检察公益诉讼的适用范围，尤其是针对行业性或企业内部普遍性的劳动违法行为，将《建议书》作为启动检察公益诉讼的重要支撑。三是强化法律责任。强化“一函两书”的法律责任，如明确将拒不执行《意见书》的行为纳入企业信用评价体系，或作为行政执法部门从重处罚的依据。

加强组织和队伍建设。针对中小微企业、新业态企业等工会组织尚不健全的企业，在加大建会入会力度的基础上，拓展乡镇、街道、园区、楼宇工会的覆盖范围，强化它们的劳动法律监督职责，织密监督网络，消除监督盲区。推动劳动法律监督员队伍来源的多元化、专业化和职业化。引入律师、专家学者等社会力量参与劳动法律监督工作，完善他们的任职资格条件，并且明确有条件的县级总工会，应该聘用一定数量的专职劳动法律监督员，发挥专业监督和指导作用。强化基层工会干部和劳动法律监督员的培训力度，加强管理和考核，不断提升他们的监督能力和水平。建设一支懂法律、会实践、懂协商的高素质、专业化的劳动法律监督员队伍。

打造数字化、智慧化监督平台。依托“职工之家”APP等，建立统一的“一函两书”工作智慧平台，提升劳动法律监督工作的数字化、智慧化水平。一是加强数据搜集和分析，使得能够尽早识别企业劳动用工风险，主动提醒基层工会组织等；二是加强AI辅助劳动法律监督工作。当工会组织在收到相关风险警示后，能够自动生成提示函、意见书和建议书，减少工会组织的工作负担；三是实现数据共享、工作流转数字化。实现工会与法院、检察院、人社部门的数据实时共享。突破部门之间的数据壁垒，提高风险研判的准确性和及时性，实现部门与部门之间工作流转的数字化，提高工作效率。

拓展监督范围。随着劳动关系形态的发展以及新技术的应用，劳动用工领域的形态日新月异，问题层出不穷。应该在关注传统劳动用工领域问题的基础上，应该拓展劳动法律监督的范围，回应新经济、新业态的新挑战。一是关注非劳动关系劳动者的基本权益保障问题。修订后的工会法提出，工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化，对于实践中越来越多的去劳动关系化用工的领域以及非劳动关系用工的劳动者群体应该予以关注，如平台企业用工、超龄劳动者等；二是关注新技术应用等因素导致的新问题。在数字经济蓬勃发展的当下，“算法”被普遍应用到劳动管理过程中，应该监督算法及其相应机制，避免算法黑箱、算法歧视等问题。随着新生代员工的规模不断扩大，应该关注他们的不同需求及问题，包括职业发展、心理健康等问题。

总之，工会劳动法律监督“一函两书”制度是新时代工会工作法治化、规范化的重要创新，多元协同、防患未然，对完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障发挥了重要作用，是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践，为亿万职工构筑了更加坚固、高效的权益保障防线，为用人单位合规用工提供了制度基础，极大地提升了劳动关系治理体系和治理能力现代化。（首都经济贸易大学劳动经济学院教授、全总工会理论和劳动关系智库专家 范 围）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会治理体系。全国总工会深入推进新时代“枫桥经验”，创新劳动关系协商协调机制，将“一函两书”作为强化工会法律监督的重要制度创新。“一函”是指《工会劳动法律监督提示函》，“两书”是指《工会劳动法律监督意见书》和《工会劳动法律监督建议书》。

“一函两书”制度的重要价值

维护职工合法权益是工会的职责之一，而监督劳动法律的执行则是工会维护职工合法权益的重要抓手。2021年，全国总工会颁布《工会劳动法律监督办法》，以制度形式明确了工会劳动法律监督的基本框架和工作流程。2024年，“一函两书”制度纳入了修订后的《工会劳动法律监督办法》，并明确相关主体的职责和具体流程。

“一函两书”制度推动工会治理体系和治理能力现代化水平的提升。“一函两书”制度完善了工会劳动法律监督组织架构和流程体系。通过“一函两书”制度，在横向上构建了“工会+”的工作机制，实现了工会与法院、检察院、人社等部门的协同，实现了工会组织开展劳动法律监督的“借力”和“赋能”。巧妙地融合了工会监督优势与司法、行政的权威性，形成了“刚柔并济”的独特效能。在纵向上构建了基层工会组织与县级以上总工会上下联动的工作机制。基层工会在用人单位生产经营一线能及时发现用人单位违反劳动法律法规、侵害劳动者权益的问题，发挥它们“警戒前哨”的作用，早发现、早提示、早纠正；县级以上总工会则发挥领导、专业和协同优势，对基层工会的劳动法律监督进行专业把关以及保证落地的督促。“一函两书”制度构建了分层、分级的劳动法律监督体系。根据用人单位违法行为的严重程度及其改正的自主及时程度，构建了违法提示、改正建议以及执法监督建议逐步升级的监督体系，实现了工会劳动法律监督的“接力”，强调落实、有始有终。

“一函两书”制度突出“预防为主”，能有效化解劳动领域的矛盾风险，维护劳动关系的和谐稳定。“一函两书”制度的核心价值在于其源头治理、预防在前的功能。一是坚持事前预防。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会指出单位内部规章制度等管理制度及行为存在的违法之处，提醒用人单位依法用工，将潜在的劳动争议化解在萌芽状态。二是坚持事中监督。通过《工会劳动法律监督意见书》提出解决问题的建议，针对当用人单位出现轻微违法行为，工会不仅督促改正，而且帮助用人单位及时纠错。三是坚持事后督促。通过《工会劳动法律监督建议书》提请政府执法部门介入，或提请检察机关启动公益诉讼程序，督促用人单位切实纠正违法。

“一函两书”制度有利于切实加强劳动者权益保障和提升用人单位的合规用工。“一函两书”制度弥补劳动者维权的难点、痛点。个体劳动者维权往往面临举证难、成本高、周期长的困境。而“一函两书”作为一种集体性、组织化的监督手段，能够以更低的成本、更高的效率解决普遍性、群体性的侵权问题，如拖欠工资、违法超时加班等，有效破解了个体维权的局限性。“一函两书”制度着力于重点群体、热点问题。“一函两书”制度发挥“由点及面”的作用，帮助用人单位完善劳动用工合规管理体系。劳动法律监督不仅是处理一案，而是警示一企、和谐一方。通过“一函两书”制度，不仅督促、帮助用人单位化解已经发生的劳动争议案件，而且由此举一反三，对于企业管理中普遍存在的不合规问题，并且通过公开提示函，提醒区域内所有用人单位合规用工。

“一函两书”是新时代“枫桥经验”的生动实践与重大创新

新时代“枫桥经验”坚持立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，强调源头治理、预防在前。

“一函两书”制度是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践与制度创新。它深刻体现了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的核心理念，将新时代“枫桥经验”从理念转化为可操作、可推广的治理实践。一是抓前端、治未病。传统的劳动争议解决多依赖于仲裁和诉讼，属于“事后救火”。“一函两书”则强调“抓前端、治未病”。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会在用人单位制定规章制度、进行集体协商或遇到重要时间节点时，主动发出风险预警，提醒其遵守法律法规。这种“提示在前”的方式，将大量潜在的劳动争议化解在萌芽状态，有效减少了矛盾纠纷的发生。二是将矛盾化解在基层。新时代“枫桥经验”要求“小事不出村、大事不出镇”。“一函两书”制度通过遍布基层的工会组织网络，将监督触角延伸到企业一线。基层工会作为“前哨探头”，第一时间发现用工风险，通过《工会劳动法律监督意见书》与用人单位进行协商沟通，力求在企业内部、在基层解决一般性违规问题，真正实现了“矛盾不上交”，维护了劳动关系的和谐稳定。因此，“一函两书”制度实施以来，对于化解矛盾、预防风险，切实保障劳动者权益发挥了积极作用。据全国总工会统计，2024年各地工会通过运用“一函两书”制度，成功推动了7846件欠薪案件的解决，为劳动者挽回经济损失高达3.8亿元。该项工作也因其取得的显著成效而入选2024年度中国社会法十大影响力事例。

以新时代“枫桥经验”为指引，“一函两书”制度在劳动关系治理方面探索理论和机制创新。在理论层面，深化了劳动关系协同治理的理论。由于市场、社会与政府的协同不足，以及行政管理体系的条块分割，我国社会治理存在“各管一方（段）”“九龙治水”等问题。因此，党的二十大报告提出,健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。“一函两书”制度体现了协同治理的理念。一是构建了跨部门的协同机制。工会基于日常法律监督发现的问题，向用人单位发出《提示函》《意见书》《建议书》，并且抄送劳动行政执法部门，不仅是向用人单位作出内部劳动用工风险预警，也是向政府部门作出外部社会风险预警。人民检察院、人民法院基于个案处理发现的问题，向用人单位发出检察建议书或司法建议书，并抄送工会，提示工会关注相关单位的用工情况，从而启动“一函两书”制度，监督和督促用人单位合规用工。这实现了不同部门之间的信息共享、会商协作、多措并举、同向发力，既解决了“各管一方（段）”可能存在的缺位问题，又解决了“九龙治水”可能存在的越位问题。二是构建了层层递进、内外并举的协同体系。从工会的角度来看，根据用人单位对违法情形及其不同的因应方式，建立了风险警示—内部法律监督意见—外部法律监督建议的体系，不断升级给予用人单位的压力，甚至促使劳动行政监察处罚。在机制层面，构建了刚柔并济、软硬结合的劳动法律监督和执法机制。“一函两书”制度融合了柔性协商与刚性约束的劳动关系协商协调机制。对于一般性、处于初级阶段、危害较小的违反劳动法律法规的问题，以《提示函》和《意见书》进行柔性提醒和协商，体现了“以和为贵”的治理传统；对于顽疾，则通过《建议书》启动刚性执法程序，体现了法治的权威。这套“柔性+刚性”的组合拳，是新时代“枫桥经验”调解优先、预防优先原则的生动诠释。

推进“一函两书”制度的展望和思考

“一函两书”制度在实践中取得了良好的劳动关系治理效果，然而，也暴露出了一些不足，如制度的立法层级不高、基层工会组织以及劳动法律监督队伍建设滞后和能力有待提升、部门协同机制的顺畅度、连贯性有待加强，以及工作的数字化、智慧化程度有待提高等。因此，应该从以下方面完善相关制度。

完善立法。一是修订工会法，将“一函两书”制度正式纳入法定监督体系，明确其法律地位、适用程序与法律后果。强化《意见书》的法律效力，规定用人单位在法定期限内未整改且无正当理由的，可作为行政处罚、劳动仲裁裁决或法院判决的重要依据。明确行政部门对《建议书》回应和处理义务，强化行政部门的履职。二是强化“一函两书”与检察公益诉讼更紧密地结合。在《检察公益诉讼法》制定过程中，将侵害劳动者权益的违法行为纳入检察公益诉讼的适用范围，尤其是针对行业性或企业内部普遍性的劳动违法行为，将《建议书》作为启动检察公益诉讼的重要支撑。三是强化法律责任。强化“一函两书”的法律责任，如明确将拒不执行《意见书》的行为纳入企业信用评价体系，或作为行政执法部门从重处罚的依据。

加强组织和队伍建设。针对中小微企业、新业态企业等工会组织尚不健全的企业，在加大建会入会力度的基础上，拓展乡镇、街道、园区、楼宇工会的覆盖范围，强化它们的劳动法律监督职责，织密监督网络，消除监督盲区。推动劳动法律监督员队伍来源的多元化、专业化和职业化。引入律师、专家学者等社会力量参与劳动法律监督工作，完善他们的任职资格条件，并且明确有条件的县级总工会，应该聘用一定数量的专职劳动法律监督员，发挥专业监督和指导作用。强化基层工会干部和劳动法律监督员的培训力度，加强管理和考核，不断提升他们的监督能力和水平。建设一支懂法律、会实践、懂协商的高素质、专业化的劳动法律监督员队伍。

打造数字化、智慧化监督平台。依托“职工之家”APP等，建立统一的“一函两书”工作智慧平台，提升劳动法律监督工作的数字化、智慧化水平。一是加强数据搜集和分析，使得能够尽早识别企业劳动用工风险，主动提醒基层工会组织等；二是加强AI辅助劳动法律监督工作。当工会组织在收到相关风险警示后，能够自动生成提示函、意见书和建议书，减少工会组织的工作负担；三是实现数据共享、工作流转数字化。实现工会与法院、检察院、人社部门的数据实时共享。突破部门之间的数据壁垒，提高风险研判的准确性和及时性，实现部门与部门之间工作流转的数字化，提高工作效率。

拓展监督范围。随着劳动关系形态的发展以及新技术的应用，劳动用工领域的形态日新月异，问题层出不穷。应该在关注传统劳动用工领域问题的基础上，应该拓展劳动法律监督的范围，回应新经济、新业态的新挑战。一是关注非劳动关系劳动者的基本权益保障问题。修订后的工会法提出，工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化，对于实践中越来越多的去劳动关系化用工的领域以及非劳动关系用工的劳动者群体应该予以关注，如平台企业用工、超龄劳动者等；二是关注新技术应用等因素导致的新问题。在数字经济蓬勃发展的当下，“算法”被普遍应用到劳动管理过程中，应该监督算法及其相应机制，避免算法黑箱、算法歧视等问题。随着新生代员工的规模不断扩大，应该关注他们的不同需求及问题，包括职业发展、心理健康等问题。

总之，工会劳动法律监督“一函两书”制度是新时代工会工作法治化、规范化的重要创新，多元协同、防患未然，对完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障发挥了重要作用，是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践，为亿万职工构筑了更加坚固、高效的权益保障防线，为用人单位合规用工提供了制度基础，极大地提升了劳动关系治理体系和治理能力现代化。（首都经济贸易大学劳动经济学院教授、全总工会理论和劳动关系智库专家 范 围）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会治理体系。全国总工会深入推进新时代“枫桥经验”，创新劳动关系协商协调机制，将“一函两书”作为强化工会法律监督的重要制度创新。“一函”是指《工会劳动法律监督提示函》，“两书”是指《工会劳动法律监督意见书》和《工会劳动法律监督建议书》。

“一函两书”制度的重要价值

维护职工合法权益是工会的职责之一，而监督劳动法律的执行则是工会维护职工合法权益的重要抓手。2021年，全国总工会颁布《工会劳动法律监督办法》，以制度形式明确了工会劳动法律监督的基本框架和工作流程。2024年，“一函两书”制度纳入了修订后的《工会劳动法律监督办法》，并明确相关主体的职责和具体流程。

“一函两书”制度推动工会治理体系和治理能力现代化水平的提升。“一函两书”制度完善了工会劳动法律监督组织架构和流程体系。通过“一函两书”制度，在横向上构建了“工会+”的工作机制，实现了工会与法院、检察院、人社等部门的协同，实现了工会组织开展劳动法律监督的“借力”和“赋能”。巧妙地融合了工会监督优势与司法、行政的权威性，形成了“刚柔并济”的独特效能。在纵向上构建了基层工会组织与县级以上总工会上下联动的工作机制。基层工会在用人单位生产经营一线能及时发现用人单位违反劳动法律法规、侵害劳动者权益的问题，发挥它们“警戒前哨”的作用，早发现、早提示、早纠正；县级以上总工会则发挥领导、专业和协同优势，对基层工会的劳动法律监督进行专业把关以及保证落地的督促。“一函两书”制度构建了分层、分级的劳动法律监督体系。根据用人单位违法行为的严重程度及其改正的自主及时程度，构建了违法提示、改正建议以及执法监督建议逐步升级的监督体系，实现了工会劳动法律监督的“接力”，强调落实、有始有终。

“一函两书”制度突出“预防为主”，能有效化解劳动领域的矛盾风险，维护劳动关系的和谐稳定。“一函两书”制度的核心价值在于其源头治理、预防在前的功能。一是坚持事前预防。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会指出单位内部规章制度等管理制度及行为存在的违法之处，提醒用人单位依法用工，将潜在的劳动争议化解在萌芽状态。二是坚持事中监督。通过《工会劳动法律监督意见书》提出解决问题的建议，针对当用人单位出现轻微违法行为，工会不仅督促改正，而且帮助用人单位及时纠错。三是坚持事后督促。通过《工会劳动法律监督建议书》提请政府执法部门介入，或提请检察机关启动公益诉讼程序，督促用人单位切实纠正违法。

“一函两书”制度有利于切实加强劳动者权益保障和提升用人单位的合规用工。“一函两书”制度弥补劳动者维权的难点、痛点。个体劳动者维权往往面临举证难、成本高、周期长的困境。而“一函两书”作为一种集体性、组织化的监督手段，能够以更低的成本、更高的效率解决普遍性、群体性的侵权问题，如拖欠工资、违法超时加班等，有效破解了个体维权的局限性。“一函两书”制度着力于重点群体、热点问题。“一函两书”制度发挥“由点及面”的作用，帮助用人单位完善劳动用工合规管理体系。劳动法律监督不仅是处理一案，而是警示一企、和谐一方。通过“一函两书”制度，不仅督促、帮助用人单位化解已经发生的劳动争议案件，而且由此举一反三，对于企业管理中普遍存在的不合规问题，并且通过公开提示函，提醒区域内所有用人单位合规用工。

“一函两书”是新时代“枫桥经验”的生动实践与重大创新

新时代“枫桥经验”坚持立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，强调源头治理、预防在前。

“一函两书”制度是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践与制度创新。它深刻体现了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的核心理念，将新时代“枫桥经验”从理念转化为可操作、可推广的治理实践。一是抓前端、治未病。传统的劳动争议解决多依赖于仲裁和诉讼，属于“事后救火”。“一函两书”则强调“抓前端、治未病”。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会在用人单位制定规章制度、进行集体协商或遇到重要时间节点时，主动发出风险预警，提醒其遵守法律法规。这种“提示在前”的方式，将大量潜在的劳动争议化解在萌芽状态，有效减少了矛盾纠纷的发生。二是将矛盾化解在基层。新时代“枫桥经验”要求“小事不出村、大事不出镇”。“一函两书”制度通过遍布基层的工会组织网络，将监督触角延伸到企业一线。基层工会作为“前哨探头”，第一时间发现用工风险，通过《工会劳动法律监督意见书》与用人单位进行协商沟通，力求在企业内部、在基层解决一般性违规问题，真正实现了“矛盾不上交”，维护了劳动关系的和谐稳定。因此，“一函两书”制度实施以来，对于化解矛盾、预防风险，切实保障劳动者权益发挥了积极作用。据全国总工会统计，2024年各地工会通过运用“一函两书”制度，成功推动了7846件欠薪案件的解决，为劳动者挽回经济损失高达3.8亿元。该项工作也因其取得的显著成效而入选2024年度中国社会法十大影响力事例。

以新时代“枫桥经验”为指引，“一函两书”制度在劳动关系治理方面探索理论和机制创新。在理论层面，深化了劳动关系协同治理的理论。由于市场、社会与政府的协同不足，以及行政管理体系的条块分割，我国社会治理存在“各管一方（段）”“九龙治水”等问题。因此，党的二十大报告提出,健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。“一函两书”制度体现了协同治理的理念。一是构建了跨部门的协同机制。工会基于日常法律监督发现的问题，向用人单位发出《提示函》《意见书》《建议书》，并且抄送劳动行政执法部门，不仅是向用人单位作出内部劳动用工风险预警，也是向政府部门作出外部社会风险预警。人民检察院、人民法院基于个案处理发现的问题，向用人单位发出检察建议书或司法建议书，并抄送工会，提示工会关注相关单位的用工情况，从而启动“一函两书”制度，监督和督促用人单位合规用工。这实现了不同部门之间的信息共享、会商协作、多措并举、同向发力，既解决了“各管一方（段）”可能存在的缺位问题，又解决了“九龙治水”可能存在的越位问题。二是构建了层层递进、内外并举的协同体系。从工会的角度来看，根据用人单位对违法情形及其不同的因应方式，建立了风险警示—内部法律监督意见—外部法律监督建议的体系，不断升级给予用人单位的压力，甚至促使劳动行政监察处罚。在机制层面，构建了刚柔并济、软硬结合的劳动法律监督和执法机制。“一函两书”制度融合了柔性协商与刚性约束的劳动关系协商协调机制。对于一般性、处于初级阶段、危害较小的违反劳动法律法规的问题，以《提示函》和《意见书》进行柔性提醒和协商，体现了“以和为贵”的治理传统；对于顽疾，则通过《建议书》启动刚性执法程序，体现了法治的权威。这套“柔性+刚性”的组合拳，是新时代“枫桥经验”调解优先、预防优先原则的生动诠释。

推进“一函两书”制度的展望和思考

“一函两书”制度在实践中取得了良好的劳动关系治理效果，然而，也暴露出了一些不足，如制度的立法层级不高、基层工会组织以及劳动法律监督队伍建设滞后和能力有待提升、部门协同机制的顺畅度、连贯性有待加强，以及工作的数字化、智慧化程度有待提高等。因此，应该从以下方面完善相关制度。

完善立法。一是修订工会法，将“一函两书”制度正式纳入法定监督体系，明确其法律地位、适用程序与法律后果。强化《意见书》的法律效力，规定用人单位在法定期限内未整改且无正当理由的，可作为行政处罚、劳动仲裁裁决或法院判决的重要依据。明确行政部门对《建议书》回应和处理义务，强化行政部门的履职。二是强化“一函两书”与检察公益诉讼更紧密地结合。在《检察公益诉讼法》制定过程中，将侵害劳动者权益的违法行为纳入检察公益诉讼的适用范围，尤其是针对行业性或企业内部普遍性的劳动违法行为，将《建议书》作为启动检察公益诉讼的重要支撑。三是强化法律责任。强化“一函两书”的法律责任，如明确将拒不执行《意见书》的行为纳入企业信用评价体系，或作为行政执法部门从重处罚的依据。

加强组织和队伍建设。针对中小微企业、新业态企业等工会组织尚不健全的企业，在加大建会入会力度的基础上，拓展乡镇、街道、园区、楼宇工会的覆盖范围，强化它们的劳动法律监督职责，织密监督网络，消除监督盲区。推动劳动法律监督员队伍来源的多元化、专业化和职业化。引入律师、专家学者等社会力量参与劳动法律监督工作，完善他们的任职资格条件，并且明确有条件的县级总工会，应该聘用一定数量的专职劳动法律监督员，发挥专业监督和指导作用。强化基层工会干部和劳动法律监督员的培训力度，加强管理和考核，不断提升他们的监督能力和水平。建设一支懂法律、会实践、懂协商的高素质、专业化的劳动法律监督员队伍。

打造数字化、智慧化监督平台。依托“职工之家”APP等，建立统一的“一函两书”工作智慧平台，提升劳动法律监督工作的数字化、智慧化水平。一是加强数据搜集和分析，使得能够尽早识别企业劳动用工风险，主动提醒基层工会组织等；二是加强AI辅助劳动法律监督工作。当工会组织在收到相关风险警示后，能够自动生成提示函、意见书和建议书，减少工会组织的工作负担；三是实现数据共享、工作流转数字化。实现工会与法院、检察院、人社部门的数据实时共享。突破部门之间的数据壁垒，提高风险研判的准确性和及时性，实现部门与部门之间工作流转的数字化，提高工作效率。

拓展监督范围。随着劳动关系形态的发展以及新技术的应用，劳动用工领域的形态日新月异，问题层出不穷。应该在关注传统劳动用工领域问题的基础上，应该拓展劳动法律监督的范围，回应新经济、新业态的新挑战。一是关注非劳动关系劳动者的基本权益保障问题。修订后的工会法提出，工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化，对于实践中越来越多的去劳动关系化用工的领域以及非劳动关系用工的劳动者群体应该予以关注，如平台企业用工、超龄劳动者等；二是关注新技术应用等因素导致的新问题。在数字经济蓬勃发展的当下，“算法”被普遍应用到劳动管理过程中，应该监督算法及其相应机制，避免算法黑箱、算法歧视等问题。随着新生代员工的规模不断扩大，应该关注他们的不同需求及问题，包括职业发展、心理健康等问题。

总之，工会劳动法律监督“一函两书”制度是新时代工会工作法治化、规范化的重要创新，多元协同、防患未然，对完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障发挥了重要作用，是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践，为亿万职工构筑了更加坚固、高效的权益保障防线，为用人单位合规用工提供了制度基础，极大地提升了劳动关系治理体系和治理能力现代化。（首都经济贸易大学劳动经济学院教授、全总工会理论和劳动关系智库专家 范 围）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会治理体系。全国总工会深入推进新时代“枫桥经验”，创新劳动关系协商协调机制，将“一函两书”作为强化工会法律监督的重要制度创新。“一函”是指《工会劳动法律监督提示函》，“两书”是指《工会劳动法律监督意见书》和《工会劳动法律监督建议书》。

“一函两书”制度的重要价值

维护职工合法权益是工会的职责之一，而监督劳动法律的执行则是工会维护职工合法权益的重要抓手。2021年，全国总工会颁布《工会劳动法律监督办法》，以制度形式明确了工会劳动法律监督的基本框架和工作流程。2024年，“一函两书”制度纳入了修订后的《工会劳动法律监督办法》，并明确相关主体的职责和具体流程。

“一函两书”制度推动工会治理体系和治理能力现代化水平的提升。“一函两书”制度完善了工会劳动法律监督组织架构和流程体系。通过“一函两书”制度，在横向上构建了“工会+”的工作机制，实现了工会与法院、检察院、人社等部门的协同，实现了工会组织开展劳动法律监督的“借力”和“赋能”。巧妙地融合了工会监督优势与司法、行政的权威性，形成了“刚柔并济”的独特效能。在纵向上构建了基层工会组织与县级以上总工会上下联动的工作机制。基层工会在用人单位生产经营一线能及时发现用人单位违反劳动法律法规、侵害劳动者权益的问题，发挥它们“警戒前哨”的作用，早发现、早提示、早纠正；县级以上总工会则发挥领导、专业和协同优势，对基层工会的劳动法律监督进行专业把关以及保证落地的督促。“一函两书”制度构建了分层、分级的劳动法律监督体系。根据用人单位违法行为的严重程度及其改正的自主及时程度，构建了违法提示、改正建议以及执法监督建议逐步升级的监督体系，实现了工会劳动法律监督的“接力”，强调落实、有始有终。

“一函两书”制度突出“预防为主”，能有效化解劳动领域的矛盾风险，维护劳动关系的和谐稳定。“一函两书”制度的核心价值在于其源头治理、预防在前的功能。一是坚持事前预防。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会指出单位内部规章制度等管理制度及行为存在的违法之处，提醒用人单位依法用工，将潜在的劳动争议化解在萌芽状态。二是坚持事中监督。通过《工会劳动法律监督意见书》提出解决问题的建议，针对当用人单位出现轻微违法行为，工会不仅督促改正，而且帮助用人单位及时纠错。三是坚持事后督促。通过《工会劳动法律监督建议书》提请政府执法部门介入，或提请检察机关启动公益诉讼程序，督促用人单位切实纠正违法。

“一函两书”制度有利于切实加强劳动者权益保障和提升用人单位的合规用工。“一函两书”制度弥补劳动者维权的难点、痛点。个体劳动者维权往往面临举证难、成本高、周期长的困境。而“一函两书”作为一种集体性、组织化的监督手段，能够以更低的成本、更高的效率解决普遍性、群体性的侵权问题，如拖欠工资、违法超时加班等，有效破解了个体维权的局限性。“一函两书”制度着力于重点群体、热点问题。“一函两书”制度发挥“由点及面”的作用，帮助用人单位完善劳动用工合规管理体系。劳动法律监督不仅是处理一案，而是警示一企、和谐一方。通过“一函两书”制度，不仅督促、帮助用人单位化解已经发生的劳动争议案件，而且由此举一反三，对于企业管理中普遍存在的不合规问题，并且通过公开提示函，提醒区域内所有用人单位合规用工。

“一函两书”是新时代“枫桥经验”的生动实践与重大创新

新时代“枫桥经验”坚持立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，强调源头治理、预防在前。

“一函两书”制度是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践与制度创新。它深刻体现了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的核心理念，将新时代“枫桥经验”从理念转化为可操作、可推广的治理实践。一是抓前端、治未病。传统的劳动争议解决多依赖于仲裁和诉讼，属于“事后救火”。“一函两书”则强调“抓前端、治未病”。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会在用人单位制定规章制度、进行集体协商或遇到重要时间节点时，主动发出风险预警，提醒其遵守法律法规。这种“提示在前”的方式，将大量潜在的劳动争议化解在萌芽状态，有效减少了矛盾纠纷的发生。二是将矛盾化解在基层。新时代“枫桥经验”要求“小事不出村、大事不出镇”。“一函两书”制度通过遍布基层的工会组织网络，将监督触角延伸到企业一线。基层工会作为“前哨探头”，第一时间发现用工风险，通过《工会劳动法律监督意见书》与用人单位进行协商沟通，力求在企业内部、在基层解决一般性违规问题，真正实现了“矛盾不上交”，维护了劳动关系的和谐稳定。因此，“一函两书”制度实施以来，对于化解矛盾、预防风险，切实保障劳动者权益发挥了积极作用。据全国总工会统计，2024年各地工会通过运用“一函两书”制度，成功推动了7846件欠薪案件的解决，为劳动者挽回经济损失高达3.8亿元。该项工作也因其取得的显著成效而入选2024年度中国社会法十大影响力事例。

以新时代“枫桥经验”为指引，“一函两书”制度在劳动关系治理方面探索理论和机制创新。在理论层面，深化了劳动关系协同治理的理论。由于市场、社会与政府的协同不足，以及行政管理体系的条块分割，我国社会治理存在“各管一方（段）”“九龙治水”等问题。因此，党的二十大报告提出,健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。“一函两书”制度体现了协同治理的理念。一是构建了跨部门的协同机制。工会基于日常法律监督发现的问题，向用人单位发出《提示函》《意见书》《建议书》，并且抄送劳动行政执法部门，不仅是向用人单位作出内部劳动用工风险预警，也是向政府部门作出外部社会风险预警。人民检察院、人民法院基于个案处理发现的问题，向用人单位发出检察建议书或司法建议书，并抄送工会，提示工会关注相关单位的用工情况，从而启动“一函两书”制度，监督和督促用人单位合规用工。这实现了不同部门之间的信息共享、会商协作、多措并举、同向发力，既解决了“各管一方（段）”可能存在的缺位问题，又解决了“九龙治水”可能存在的越位问题。二是构建了层层递进、内外并举的协同体系。从工会的角度来看，根据用人单位对违法情形及其不同的因应方式，建立了风险警示—内部法律监督意见—外部法律监督建议的体系，不断升级给予用人单位的压力，甚至促使劳动行政监察处罚。在机制层面，构建了刚柔并济、软硬结合的劳动法律监督和执法机制。“一函两书”制度融合了柔性协商与刚性约束的劳动关系协商协调机制。对于一般性、处于初级阶段、危害较小的违反劳动法律法规的问题，以《提示函》和《意见书》进行柔性提醒和协商，体现了“以和为贵”的治理传统；对于顽疾，则通过《建议书》启动刚性执法程序，体现了法治的权威。这套“柔性+刚性”的组合拳，是新时代“枫桥经验”调解优先、预防优先原则的生动诠释。

推进“一函两书”制度的展望和思考

“一函两书”制度在实践中取得了良好的劳动关系治理效果，然而，也暴露出了一些不足，如制度的立法层级不高、基层工会组织以及劳动法律监督队伍建设滞后和能力有待提升、部门协同机制的顺畅度、连贯性有待加强，以及工作的数字化、智慧化程度有待提高等。因此，应该从以下方面完善相关制度。

完善立法。一是修订工会法，将“一函两书”制度正式纳入法定监督体系，明确其法律地位、适用程序与法律后果。强化《意见书》的法律效力，规定用人单位在法定期限内未整改且无正当理由的，可作为行政处罚、劳动仲裁裁决或法院判决的重要依据。明确行政部门对《建议书》回应和处理义务，强化行政部门的履职。二是强化“一函两书”与检察公益诉讼更紧密地结合。在《检察公益诉讼法》制定过程中，将侵害劳动者权益的违法行为纳入检察公益诉讼的适用范围，尤其是针对行业性或企业内部普遍性的劳动违法行为，将《建议书》作为启动检察公益诉讼的重要支撑。三是强化法律责任。强化“一函两书”的法律责任，如明确将拒不执行《意见书》的行为纳入企业信用评价体系，或作为行政执法部门从重处罚的依据。

加强组织和队伍建设。针对中小微企业、新业态企业等工会组织尚不健全的企业，在加大建会入会力度的基础上，拓展乡镇、街道、园区、楼宇工会的覆盖范围，强化它们的劳动法律监督职责，织密监督网络，消除监督盲区。推动劳动法律监督员队伍来源的多元化、专业化和职业化。引入律师、专家学者等社会力量参与劳动法律监督工作，完善他们的任职资格条件，并且明确有条件的县级总工会，应该聘用一定数量的专职劳动法律监督员，发挥专业监督和指导作用。强化基层工会干部和劳动法律监督员的培训力度，加强管理和考核，不断提升他们的监督能力和水平。建设一支懂法律、会实践、懂协商的高素质、专业化的劳动法律监督员队伍。

打造数字化、智慧化监督平台。依托“职工之家”APP等，建立统一的“一函两书”工作智慧平台，提升劳动法律监督工作的数字化、智慧化水平。一是加强数据搜集和分析，使得能够尽早识别企业劳动用工风险，主动提醒基层工会组织等；二是加强AI辅助劳动法律监督工作。当工会组织在收到相关风险警示后，能够自动生成提示函、意见书和建议书，减少工会组织的工作负担；三是实现数据共享、工作流转数字化。实现工会与法院、检察院、人社部门的数据实时共享。突破部门之间的数据壁垒，提高风险研判的准确性和及时性，实现部门与部门之间工作流转的数字化，提高工作效率。

拓展监督范围。随着劳动关系形态的发展以及新技术的应用，劳动用工领域的形态日新月异，问题层出不穷。应该在关注传统劳动用工领域问题的基础上，应该拓展劳动法律监督的范围，回应新经济、新业态的新挑战。一是关注非劳动关系劳动者的基本权益保障问题。修订后的工会法提出，工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化，对于实践中越来越多的去劳动关系化用工的领域以及非劳动关系用工的劳动者群体应该予以关注，如平台企业用工、超龄劳动者等；二是关注新技术应用等因素导致的新问题。在数字经济蓬勃发展的当下，“算法”被普遍应用到劳动管理过程中，应该监督算法及其相应机制，避免算法黑箱、算法歧视等问题。随着新生代员工的规模不断扩大，应该关注他们的不同需求及问题，包括职业发展、心理健康等问题。

总之，工会劳动法律监督“一函两书”制度是新时代工会工作法治化、规范化的重要创新，多元协同、防患未然，对完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障发挥了重要作用，是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践，为亿万职工构筑了更加坚固、高效的权益保障防线，为用人单位合规用工提供了制度基础，极大地提升了劳动关系治理体系和治理能力现代化。（首都经济贸易大学劳动经济学院教授、全总工会理论和劳动关系智库专家 范 围）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会治理体系。全国总工会深入推进新时代“枫桥经验”，创新劳动关系协商协调机制，将“一函两书”作为强化工会法律监督的重要制度创新。“一函”是指《工会劳动法律监督提示函》，“两书”是指《工会劳动法律监督意见书》和《工会劳动法律监督建议书》。

“一函两书”制度的重要价值

维护职工合法权益是工会的职责之一，而监督劳动法律的执行则是工会维护职工合法权益的重要抓手。2021年，全国总工会颁布《工会劳动法律监督办法》，以制度形式明确了工会劳动法律监督的基本框架和工作流程。2024年，“一函两书”制度纳入了修订后的《工会劳动法律监督办法》，并明确相关主体的职责和具体流程。

“一函两书”制度推动工会治理体系和治理能力现代化水平的提升。“一函两书”制度完善了工会劳动法律监督组织架构和流程体系。通过“一函两书”制度，在横向上构建了“工会+”的工作机制，实现了工会与法院、检察院、人社等部门的协同，实现了工会组织开展劳动法律监督的“借力”和“赋能”。巧妙地融合了工会监督优势与司法、行政的权威性，形成了“刚柔并济”的独特效能。在纵向上构建了基层工会组织与县级以上总工会上下联动的工作机制。基层工会在用人单位生产经营一线能及时发现用人单位违反劳动法律法规、侵害劳动者权益的问题，发挥它们“警戒前哨”的作用，早发现、早提示、早纠正；县级以上总工会则发挥领导、专业和协同优势，对基层工会的劳动法律监督进行专业把关以及保证落地的督促。“一函两书”制度构建了分层、分级的劳动法律监督体系。根据用人单位违法行为的严重程度及其改正的自主及时程度，构建了违法提示、改正建议以及执法监督建议逐步升级的监督体系，实现了工会劳动法律监督的“接力”，强调落实、有始有终。

“一函两书”制度突出“预防为主”，能有效化解劳动领域的矛盾风险，维护劳动关系的和谐稳定。“一函两书”制度的核心价值在于其源头治理、预防在前的功能。一是坚持事前预防。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会指出单位内部规章制度等管理制度及行为存在的违法之处，提醒用人单位依法用工，将潜在的劳动争议化解在萌芽状态。二是坚持事中监督。通过《工会劳动法律监督意见书》提出解决问题的建议，针对当用人单位出现轻微违法行为，工会不仅督促改正，而且帮助用人单位及时纠错。三是坚持事后督促。通过《工会劳动法律监督建议书》提请政府执法部门介入，或提请检察机关启动公益诉讼程序，督促用人单位切实纠正违法。

“一函两书”制度有利于切实加强劳动者权益保障和提升用人单位的合规用工。“一函两书”制度弥补劳动者维权的难点、痛点。个体劳动者维权往往面临举证难、成本高、周期长的困境。而“一函两书”作为一种集体性、组织化的监督手段，能够以更低的成本、更高的效率解决普遍性、群体性的侵权问题，如拖欠工资、违法超时加班等，有效破解了个体维权的局限性。“一函两书”制度着力于重点群体、热点问题。“一函两书”制度发挥“由点及面”的作用，帮助用人单位完善劳动用工合规管理体系。劳动法律监督不仅是处理一案，而是警示一企、和谐一方。通过“一函两书”制度，不仅督促、帮助用人单位化解已经发生的劳动争议案件，而且由此举一反三，对于企业管理中普遍存在的不合规问题，并且通过公开提示函，提醒区域内所有用人单位合规用工。

“一函两书”是新时代“枫桥经验”的生动实践与重大创新

新时代“枫桥经验”坚持立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，强调源头治理、预防在前。

“一函两书”制度是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践与制度创新。它深刻体现了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的核心理念，将新时代“枫桥经验”从理念转化为可操作、可推广的治理实践。一是抓前端、治未病。传统的劳动争议解决多依赖于仲裁和诉讼，属于“事后救火”。“一函两书”则强调“抓前端、治未病”。通过《工会劳动法律监督提示函》，工会在用人单位制定规章制度、进行集体协商或遇到重要时间节点时，主动发出风险预警，提醒其遵守法律法规。这种“提示在前”的方式，将大量潜在的劳动争议化解在萌芽状态，有效减少了矛盾纠纷的发生。二是将矛盾化解在基层。新时代“枫桥经验”要求“小事不出村、大事不出镇”。“一函两书”制度通过遍布基层的工会组织网络，将监督触角延伸到企业一线。基层工会作为“前哨探头”，第一时间发现用工风险，通过《工会劳动法律监督意见书》与用人单位进行协商沟通，力求在企业内部、在基层解决一般性违规问题，真正实现了“矛盾不上交”，维护了劳动关系的和谐稳定。因此，“一函两书”制度实施以来，对于化解矛盾、预防风险，切实保障劳动者权益发挥了积极作用。据全国总工会统计，2024年各地工会通过运用“一函两书”制度，成功推动了7846件欠薪案件的解决，为劳动者挽回经济损失高达3.8亿元。该项工作也因其取得的显著成效而入选2024年度中国社会法十大影响力事例。

以新时代“枫桥经验”为指引，“一函两书”制度在劳动关系治理方面探索理论和机制创新。在理论层面，深化了劳动关系协同治理的理论。由于市场、社会与政府的协同不足，以及行政管理体系的条块分割，我国社会治理存在“各管一方（段）”“九龙治水”等问题。因此，党的二十大报告提出,健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。“一函两书”制度体现了协同治理的理念。一是构建了跨部门的协同机制。工会基于日常法律监督发现的问题，向用人单位发出《提示函》《意见书》《建议书》，并且抄送劳动行政执法部门，不仅是向用人单位作出内部劳动用工风险预警，也是向政府部门作出外部社会风险预警。人民检察院、人民法院基于个案处理发现的问题，向用人单位发出检察建议书或司法建议书，并抄送工会，提示工会关注相关单位的用工情况，从而启动“一函两书”制度，监督和督促用人单位合规用工。这实现了不同部门之间的信息共享、会商协作、多措并举、同向发力，既解决了“各管一方（段）”可能存在的缺位问题，又解决了“九龙治水”可能存在的越位问题。二是构建了层层递进、内外并举的协同体系。从工会的角度来看，根据用人单位对违法情形及其不同的因应方式，建立了风险警示—内部法律监督意见—外部法律监督建议的体系，不断升级给予用人单位的压力，甚至促使劳动行政监察处罚。在机制层面，构建了刚柔并济、软硬结合的劳动法律监督和执法机制。“一函两书”制度融合了柔性协商与刚性约束的劳动关系协商协调机制。对于一般性、处于初级阶段、危害较小的违反劳动法律法规的问题，以《提示函》和《意见书》进行柔性提醒和协商，体现了“以和为贵”的治理传统；对于顽疾，则通过《建议书》启动刚性执法程序，体现了法治的权威。这套“柔性+刚性”的组合拳，是新时代“枫桥经验”调解优先、预防优先原则的生动诠释。

推进“一函两书”制度的展望和思考

“一函两书”制度在实践中取得了良好的劳动关系治理效果，然而，也暴露出了一些不足，如制度的立法层级不高、基层工会组织以及劳动法律监督队伍建设滞后和能力有待提升、部门协同机制的顺畅度、连贯性有待加强，以及工作的数字化、智慧化程度有待提高等。因此，应该从以下方面完善相关制度。

完善立法。一是修订工会法，将“一函两书”制度正式纳入法定监督体系，明确其法律地位、适用程序与法律后果。强化《意见书》的法律效力，规定用人单位在法定期限内未整改且无正当理由的，可作为行政处罚、劳动仲裁裁决或法院判决的重要依据。明确行政部门对《建议书》回应和处理义务，强化行政部门的履职。二是强化“一函两书”与检察公益诉讼更紧密地结合。在《检察公益诉讼法》制定过程中，将侵害劳动者权益的违法行为纳入检察公益诉讼的适用范围，尤其是针对行业性或企业内部普遍性的劳动违法行为，将《建议书》作为启动检察公益诉讼的重要支撑。三是强化法律责任。强化“一函两书”的法律责任，如明确将拒不执行《意见书》的行为纳入企业信用评价体系，或作为行政执法部门从重处罚的依据。

加强组织和队伍建设。针对中小微企业、新业态企业等工会组织尚不健全的企业，在加大建会入会力度的基础上，拓展乡镇、街道、园区、楼宇工会的覆盖范围，强化它们的劳动法律监督职责，织密监督网络，消除监督盲区。推动劳动法律监督员队伍来源的多元化、专业化和职业化。引入律师、专家学者等社会力量参与劳动法律监督工作，完善他们的任职资格条件，并且明确有条件的县级总工会，应该聘用一定数量的专职劳动法律监督员，发挥专业监督和指导作用。强化基层工会干部和劳动法律监督员的培训力度，加强管理和考核，不断提升他们的监督能力和水平。建设一支懂法律、会实践、懂协商的高素质、专业化的劳动法律监督员队伍。

打造数字化、智慧化监督平台。依托“职工之家”APP等，建立统一的“一函两书”工作智慧平台，提升劳动法律监督工作的数字化、智慧化水平。一是加强数据搜集和分析，使得能够尽早识别企业劳动用工风险，主动提醒基层工会组织等；二是加强AI辅助劳动法律监督工作。当工会组织在收到相关风险警示后，能够自动生成提示函、意见书和建议书，减少工会组织的工作负担；三是实现数据共享、工作流转数字化。实现工会与法院、检察院、人社部门的数据实时共享。突破部门之间的数据壁垒，提高风险研判的准确性和及时性，实现部门与部门之间工作流转的数字化，提高工作效率。

拓展监督范围。随着劳动关系形态的发展以及新技术的应用，劳动用工领域的形态日新月异，问题层出不穷。应该在关注传统劳动用工领域问题的基础上，应该拓展劳动法律监督的范围，回应新经济、新业态的新挑战。一是关注非劳动关系劳动者的基本权益保障问题。修订后的工会法提出，工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化，对于实践中越来越多的去劳动关系化用工的领域以及非劳动关系用工的劳动者群体应该予以关注，如平台企业用工、超龄劳动者等；二是关注新技术应用等因素导致的新问题。在数字经济蓬勃发展的当下，“算法”被普遍应用到劳动管理过程中，应该监督算法及其相应机制，避免算法黑箱、算法歧视等问题。随着新生代员工的规模不断扩大，应该关注他们的不同需求及问题，包括职业发展、心理健康等问题。

总之，工会劳动法律监督“一函两书”制度是新时代工会工作法治化、规范化的重要创新，多元协同、防患未然，对完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障发挥了重要作用，是新时代“枫桥经验”在劳动关系领域的生动实践，为亿万职工构筑了更加坚固、高效的权益保障防线，为用人单位合规用工提供了制度基础，极大地提升了劳动关系治理体系和治理能力现代化。（首都经济贸易大学劳动经济学院教授、全总工会理论和劳动关系智库专家 范 围）